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“免疫系统”视角下优化地方金融审计的思考
时间:2012-11-27 字号:[ ]

“免疫系统”视角下

优化地方金融审计的思考 

审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”,这是我国审计理论和实践新的发展和总结。近年来发生的全球金融危机进一步彰显出金融审计“免疫系统”在发挥预防、揭露、抵御等功能的重要意义。地方金融审计作为我国金融审计监督的总体性制度安排的有机组成部分,面临金融改革深化、经济金融化趋势不断加快、地方金融安全责任趋紧的新形势,近年来却呈现出“等米下锅”、“无米下锅”的被动和弱化趋势。因此,探讨地方金融审计如何在新的形势下依法实施审计监督,促进金融审计“免疫系统”的完整和深化,对于地方金融生态健康发展,进而维护地方金融安全,具有现实意义。

一、“免疫系统”功能下地方金融审计的使命

使命即主体在社会实践中应担当的责任,是组织表明自己对社会的独特贡献。审计的使命取决于审计的本质。在审计“免疫系统”视角下,地方金融审计的使命就是要以金融领域为核心,在更大范围、更高层次、更前关口上发挥预防、揭露、抵制的免疫系统功能,维护地方金融安全。

(一)预防“病害”,防范金融风险                                                                                                                                                   

    金融风险一旦爆发极易给社会经济秩序带来难以弥补的损害,如此次全球金融危机的爆发,给全球经济和社会稳定带来极大冲击。前几年,我省金信信托、浙江国信两家金融企业连续倒闭清盘,也给国家和社会造成巨大的损失。目前,地方金融改革取得阶段性成果,不良资产比率和增幅已大幅下降,但随着金融全球化,金融新活动的不断升级区域经济金融运行中压力增大,地区性的金融风险动态特征十分明显,金融风险仍不容忽视

对于人体而言,防止具有易发性、传染性和致命性特点的病灶对生命健康的威胁,提高免疫能力是唯一可选的有效办法。基于同样的道理,金融业为避免上述种种具有特性的风险,只有提高对金融行业风险的预警、预防能力和及时消除风险根源,才是维护金融系统安全、稳定和健康发展的必然选择和根本之举。因此,防范金融风险,加强金融系统免疫体系的预防,已成为地方金融审计的首要使命。                                                            

(二)揭露“病害”,维护金融安全                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

目前属于地方金融审计的监督对象主要以本土银行,即城市商业银行、农信社为主,城市商业银行和农村合作金融机构对由于底子薄、公司治理结构不完善,在金融发展呈现国际化、混业化、资本化趋势的同时容易操之过急,而地方金融由于其“经济人”利益自我维护的倾向,不可能将自身在管理中所存在的问题彻底地加以揭示。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

查错纠弊是审计的传统职责,也是金融审计发挥“免疫系统”的基础环节。审计犹如医生体检,通过检查发现病害或易受侵害的薄弱点,再分析病因,最后开出药方或提出建议,达到健康的目的。审计作以外部“独立人”以第三者专业的眼光审视金融的核心业务和创新业务,揭露重大违法违规、经济犯罪问题及体制、机制和管理漏洞,显得尤其重要

(三)抵御“病害”, 服务金融发展

近年来,地方金融审计揭露和查处金融系统存在的大量问题。但若仅就审计论审计,仅限于具体问题的查处,无视多方的网络关系格局,仍无法解决屡审屡犯问题,犹如共工治水败于“堵”。当前,地方金融生态环境并不完善,金融危机对实体经济造成的冲击已波及到金融系统,导致部分信贷资产质量恶化,拨备计提增加,效益下滑。

安全源于防护,抵御预警能力提高了,就容易求同落实,犹如大禹治水成于“疏”。因此迫切需要地方金融审计立足宏观,针对地方要解决的金融体系不健全、结构不合理、公司治理和经营机制不完善等问题进行审计,把揭露问题、反映情况同促进金融业深化改革结合起来,深入分析金融危机对金融业的影响,注重从完善法规、规范秩序、强化监管、保障金融安全的角度提示问题,从保障经济健康运行的角度提出审计建议,从而维护地方金融有序健康发展。

二、    地方金融审计格局现状及问题

我国地方金融审计实行审计署与地方政府双重领导、分级管理,既对银行、证券、保险等金融机构进行审计监督,又对“一行三会”等金融监管机构进行审计监督。针对我国金融机构一级法人、多级管理的格局,审计方式采用自上而下的“五统一模式”,即统一组织、统一方案、统一实施、统一处理和统一考核。与“授权模式”相比,“五统一模式”更有利于全面了解一家金融企业的情况,找到共性问题和普遍性问题,有利于提出有针对性的建议和宏观决策所需的信息。但也使金融审计的实施过程越来越向上层走,地方审计机关“等、靠、要”的被动意识扩大,中央审计机关和地方审计机关在金融审计实施上存在以下问题:

(一)金融审计力量总体上明显不足按照规定的管辖范围,国有独资及国有控股金融机构都在审计署及其派出机构的审计范围内。根据2004年对审计人力资源的调查数据显示[1],全国审计系统总人数约为8万人,其中审计署及其派出机构目前约有2500人,占3.1%,地方审计机关约有7.5万人,占96.9%,也就是说,全国审计系统的8万人中,3.1%的人员负责审计全国财政总收入的54.54%(图一)。而同时,我国直属中央的金融机构在全国3000多个县(市、区)均设有分支机构,但审计署及其特派办从事金融审计的人员却不足300人,审计力量明显不足[2]。即便把全国政府审计系统的全部人员都进行金融审计,对于全国近15万个各类金融机构而言,8万政府审计人员恐怕也是心有余而力不足(图二)。因此,2008年两会期间,原审计长李金华接受记者采访时透露[3]:未来短时期内,不会大规模由审计署对银行开展审计工作,审计署目前人力有限,主要配合银行监管机构工作。

图一:审计署与地方审计机关审计力量及范围占比对比图

 

图二:审计署、全国审计人员与金融机构数量对比图

(二)“看得见,却管不着”的问题。区域性股份制金融机构和地方金融机构实行属地管理,以总行审计为龙头,延伸审计分支机构的“一条龙”审计模式。而对于其分支机构所在地而言,由于其总部注册地不在辖区,分支机构所在地的审计机关没有被授权赋予相应的监督职责。合作制金融机构如农村信用社、合作银行等,一般也只能根据省级政府的临时授权才能实施审计,而且由于体制、机制和利益分配等原因,县级的审计监督十分薄弱,多授权市级金融审计机构实施审计。再则按现行审计法的规定,各级审计机关金融审计的对象,仅是国有或国有控股的金融企业。从目前地方金融市场的构成看,除了国有或国有控股的金融企业外,还包括股份制、合作制、民营等金融机构。而且,随着金融体制改革和金融市场开放以后,金融市场中“国有”成分占的比重越来越少,而股份制、私有化,或者由外资机构参股、控股的比重越来越大。相应,金融风险越来越大,金融风险防范的难度也越来越大。相对而言,国家金融审计的对象却越来越少,其监督程度在削弱。如果国家审计机关仅能依法对国有金融企业或国有控股金融企业审计监督,而不能依法对外资金融企业或者其他金融企业进行审计监督,可能会出现,在同一市场环境中,国有金融企业或国有控股金融企业的一些违规问题得到审计处理和纠正,而同样的问题在外资或其他金融企业中,没有得到审计处理和纠正的现象,这显然将国有金融企业或国有控股金融企业置于不平等地位,不利于充分发挥审计防范金融风险和维护金融安全的作用。

相对于审计署及特派办,地方审计机关更熟悉本地的经济发展情况及存在的问题,能够针对本地特点,切合实际地开展审计工作,有利于解决金融机构经营管理中的突出问题,及时打击金融犯罪,纠正金融违规。所以,职能的缺位已经是地方金融审计风险的一个突出的问题。

(三)“有权监督而无力实施”的潜在风险。独立的金融审计监督具有很强的实践性、政策性和全局性的要求。随着我国城乡一体的金融改革深化,区域经济金融化趋势不断加快,对于涌现的一些新型地方性金融组织,如地方投融资平台公司、村镇银行、小额贷款公司等,如何开展特色金融审计正处在探索阶段。然而,对应于地方金融审计职能的运用,金融审计机构的人数、机构的重要性却随之下降。如某市审计局在建局之初,财金审计科为全局第一大处室,有8位审计人员,位置非常突出;到了2005年金融审计处与外资审计处两处室合并,审计人员仅3人,而同期市局机关人数从19名增加到70名,

地方金融审计人员也越来越感觉到人微言轻,容易造成学习工作上的惰性。地方金融审计的被动意识和弱化倾向,导致地方金融审计队伍锻炼不足,锻炼不足导致审计实施能力下降,反过来又限制了授权,如此恶性循环,使地方金融审计实际就处于“供给不足”的尴尬境地:面对日新月异的金融形势,审计盲点大量存在,对审计成果的运用范围狭窄,甚至相当多的严重问题无法及时揭露出来,金融审计的威慑作用和防范风险的作用没有得到较好的发挥,更勿论在金融改革、发展、机制创新等方面起到宏观服务作用了。

三、地方金融审计的角色定位

有研究认为,转型背景下很多金融风险都与政府有直接和间接的关系,特别是地方政府不正当行为是导致金融风险扩散的重要原因,同时政府又在以多种方式和手段维护金融的安全[4]但疑问也是明显的:一是地方审计机关一样具有维护好、监督好、发展好区域金融安全的责任,而且地方金融尚处于发展的初级阶段,很多深层次的问题仍未得到解决,使得地方金融在市场竞争中处于弱势地位,并日益困扰着地方金融的未来发展。因此,在区域金融安全的责任方面,如何保证地方金融审计的公共责任能有好的体现呢?二是“五统一模式”事实上将金融审计责任向上层集中,地方上的被动意识可能会泛滥,审计署的压力可能会超限,地方金融审计弱化的风险如何防范?三是充分调动地方审计机关的积极性是事关审计系统人力资源配置效率和审计绩效的一件大事,重要性不言而喻,那么地方的特色优势在哪里?

在笔者看来,地方金融审计内含着一种角色设计,实际承担着三类角色:以地方国有资本实际控制人的代表身份直接对金融单位进行资产和绩效审计监督;以地方政府或上级审计机关的受托人身份,开展以服务地方经济社会安全、加强对地方金融生态免疫能力为重点的审计活动;以社会受托人的身份,进行地方金融风险的监督和披露。

四、优化地方金融审计的思考

当前地方金融审计的弱化现实与角色责任之间,存在不对称关系,已经成为影响金融审计“免疫系统”功能提升并健全的一块短板。随着城乡金融一体化改革的不断深化,地方金融审计与其等待自上而下的变化,不如从已知的审计环境和审计对象变化过程中,积极探索“免疫系统观”下的地方金融审计发展的体制机制创新,切实维护地方金融安全,促进金融审计的整体性实现。

(一)完善授权和金融审计法规体系注重地方金融审计“免疫系统”的科学谋划

 

地方金融审计在整体金融治理网络关系的每一个节点上,与所处节点在靠前位置、近邻环境中,其正常的免疫功能的发挥有利于推动建立高效安全的现代金融体系,也就彰显了地方金融审计在国家金融审计体系和地方金融监管领域中具有重要地位。一是要完善授权,要进一步对全国金融审计的结构性矛盾进行调整,主动立足地方金融生态环境,稳定地方金融审计预期,实现合规审计向管理绩效审计的转变;二要健全和完善审计法规体系,改变现行按所有权或产权来确定国家金融审计对象的做法,立法授权审计机关,不仅对国有或国有控股金融企业进行审计,还应该将包括外资、民营、股份制等所有金融机构纳入审计范围,扩大审计机关金融审计对象的范围,实行对我国整个金融市场全方位的审计监督。

(二)加强多元监督的合作体系建设,科学构建地方金融审计体系

审计的“免疫系统”功能要求我们对金融审计与整个监管体系的关系有新的认识。在既定的体制环境下,金融审计“免疫系统”的整体功能有赖于中央审计机关和地方审计机关协同配合,发挥好各自的作用;有赖于包括“一行三会”、社会独立审计在内的整体金融监管体系的合作。以银行业为例,各银行机构具有三个突出的特点:所开办的各项业务具有相似性;管理体制基本相同;机构的设置及分布基本一致。其违规问题也具有以下典型特征:违规问题具有相似性;违规问题具有地区性和违规问题的地区分散性。以上特点和特征使银行业金融审计有了规律性,对提高审计质量是有力的方面;但同时银行业的金融创新和经济金融化的深入,又增加了金融审计的复杂性和难度,要求金融审计人员掌握全部金融业务进而实施审计,几乎不可能。因此,国家金融审计“独立”但不应“孤立”。社会审计由于其资源丰富的优势,不仅是对国家审计的一种有力支持,而且也是克服内部审计独立性、优化内部审计资源的一个有力措施。内部审计是外部审计的一个基础,它的结论也是国家审计、社会审计进行再监督的一个有力参考。随着金融的不断开放,如何对外资金融机构实施审计,为金融业营造公平的竞争环境,实行对我国整个金融市场全方位的审计监督,更需要三大审计力量的整合与协调。

但是必须明确,政府审计不能利用社会审计和内部审计的结论而减少其工作量,更不能简单利用社会审计和内部审计的相关资料;再次,政府审计与另二者的目标并不完全一致,工作任务各异,服务对象不同,因而他们是两种各自独立的审计类型,不存在政府审计必须依赖或者领导社会审计和内部审计的关系。一要充分利用各类资源,争取“上下联动”,加强上下级审计机关的沟通;实施“内外联动”,促进三大审计力量成果利用;推动“左右联动”,加强其他部门协调配合,形成资源共享、优势互补的监督合力。二是要落实地方审计服务职能,实现事后监督向事中、事前监督的转变,实现突击性审计向经常性审计的转变,发挥出地方金融审计的特色服务;三是要加强审计指导体系建设,推进地方审计学会、内审协会等审计交流与协作平台建设的机制创新。

(三)加强地方审计人员的适应性管理,突出审计“免疫系统”人的主观能动性

审计人员是整个审计“免疫系统”中唯一主观能动的因素,是全部审计实施最具能动性的方面。金融审计对象的最明显的特征是高度信息化,在金融国际化的趋势下,审计工作的成效取决于审计人员的综合素质和创新能力,李金华审计长关于“审计人员如果不掌握计算机技术,必将失去审计资格”的论断,在金融审计领域已得到充分的验证。金融审计计算机运用水平将成为整个国家审计计算机运用水平的标志,董大胜副审计长说过“谁有资格对金融企业进行全方位监管,取决于谁真正掌握了计算机技术”。同时,金融审计如果不考虑内部控制制度测试和检查,而单凭详细的实质性测试,是难以完成审计任务的。金融企业具有分支机构多、业务交易数量大、部门之间联系密切等特点,决定金融企业内部控制制约强,作用更大。金融审计人员尤其要掌握并利用计算机及分析性测试技术对电子数据进行采集和分析,加强对内控制度的健全和有效执行情况的监督检查,通过内部控制的测试和评价,及时发现内部控制的风险点和薄弱环节,判断内部控制的可依赖程度,据以确定实质性测试的重点和范围。因此,建设一支观念新、本领强、作风硬的地方金融审计队伍,是地方金融审计优化的首要任务。

一要加强以实战为重点的能力建设,适应信息化的金融审计环境只有实现了金融审计数字化、网络化,才能使现在单一的事后审计静态审计和现场审计转变为全过程跟踪审计,实现现场审计与远程审计相结合,真正做到以金融业务循环为轨迹,对审计对象实施资金流、业务流、控制流三位一体的审计监督,提高审计质量和效率。

二要构筑终身教育体系,促进人才持续发展是调动地方审计人员能动性的主要问题,忽视“干中学”支付的学费会是巨大的。要加强金融审计队伍建设,应树立以人为本的思想,实施人力资源开发战略,注重对金融审计人员的意志、品行、能力和作风培养。

三要把握金融审计重点,突出地方审计参与和特色审计。如:积极参与对国有及国有控股金融机构的审计工作,在全面配合中突出审计的地方特色;积极开展对地方金融机构的审计,服务于地方;积极探索对新型地方性金融组织的特色审计监督和服务,努力发挥审计“免疫”特色优势的新领域。

(四)着眼于长远,关注地方金融审计公共受托责任的完整和履责到位

当前,地方金融业处在一个重要转折期,也处在一个重要发展期,农村信用社和城市商业银行的改革取得阶段性成果,农村金融仍是整个金融体系中最薄弱环节,对地方金融审计的提供特色审计服务的需求日益增长。地方金融审计更应由单纯的管制向提供风险管理的服务转变,成为地方金融改革创新的参与者,提供公共审计服务。

⒈加强提升审计建议的工作。一次成功的审计,不仅仅是作出审计决定。事实上,一个完整的审计项目,仅针对所发现问题进行评价,并做出处理决定是不够的,还应该有改进意见和今后规划设想,为被审计单位发现并解决产生问题的背后根源和深层次因素。审计决定是对具体的违纪违规问题的处理处罚,类似于“就事论事”;而审计建议往往是对这些具体违规现象背后的透视,类似于“就事溯源”,它反映出违规现象产生的深层次的缘由,比如说:制度因素、决策体制、管理体制等。一个好的审计建议,首要特征是具有针对性,然后才能获得采纳,得到较好落实,往往能有效地遏制屡审屡犯的现象。如果说审计决定是硬约束,主要起到事后惩戒的作用;那么审计建议就是软约束,主要起到事前预防和全程教育的建设性作用。因此,好的审计建议体现出审计监督与服务的整合优势,是地方金融审计主动体现“专业独立性地位、角色综合性优势、角色服务性方向”的重要载体,既体现出审计人员客观务实的综合素质,也反映出被审计单位的整改态度。下面给出了两者的特征对照表(见表一)。

表一 审计决定与审计建议的特征对照表

特 

审计决定

审计建议

关系模式

控 

协 

机 

强制执行

诱导机制

灵活性程度

氛 

正式的、规制的

警 

运行的原因

具体的违规事实和行为

着眼于未来的经济活动和管理工作

行动模式

服 

合 

作 

事后惩戒

制约性、预防性、建设性

注:资料来源:阮晓琼.审过后怎么办:一个审计建议的视角.中国审计(学术刊).2008年2月:179-181

所以,审计建议是审计报告的重要内容,既是法定的,也是现实所需。加之审计建议着眼于未来的经济活动和管理工作,预防性、建设性作用更易于发挥,可收“下自成蹊”之效。尤其在法律适用有争论的、作出明确的审计决定可能有较多争论、审计风险较高的情况下,审计建议可以弱化矛盾,提高审计效率,使审计顺利实施,有着天然的比较优势。因此,审计建议具有应用范围广、灵活度较高的特性,地方金融审计要用足用好审计建议权,立足于从政策、制度以及监管等方面提出审计建议,而不是局限于审计决定权;立足于服务于大局决策、民生关注的针对性,而不是满足于就事论事的一事一议。这不失为地方审计机关要在金融宏观层面发挥作用的一个现实路径,更是真正体现出审计工作“免疫系统”功能的旨趣所在。

⒉加强专项(专题)审计调查。相对审计来说,审计调查可以在更大范围内对存在的普遍性、倾向性、苗头性问题进行专门调查,实现目标上的宏观性、对象上的广泛性、工作上的规范性和时间上的及时性等本地近邻的多方面优势,这是当前地方金融审计限于权限职能和审计范围的势弱体制下可以充分灵活利用的。而且,加大授权力度是一个方面,改善授权方式也是一个方面,加强专项审计调查本身就是授权方式的必要完善,可获得良好的授权效果。要把审计调查视为锻炼和提高地方金融审计队伍的有效途径,对审计调查中反复出现的问题和普遍出现的问题,要注意探索其中的规律,提出改进的方法,促进有关的制度日趋完善,更好地为宏观管理部门决策服务。要把审计调查视为推动地方金融绩效审计的有效载体,通过有效的审计调查有利于实现从突击性监督向经常性监督的转变,有利于作出有效的审计建议有利于反映地方金融监管的绩效,并对金融监管部门和金融企业在金融安全和金融运行质量方面作出正确评价。

 

州市审计局课题组

组长:赵有力

成员:钱秀聪 阮晓琼(执笔

 

【参考文献】

1、 刘家义.刘家义同志在全国审计工作会议上的讲话.审计研究,2009,1 .

2、李金华部长论坛中国审计,2007第3期:42

3、审计署金融审计司课题组.审计机关在维护国家金融安全方面发挥作用的机制与路径.审计研究,2010,1:18-22.

4、王伟应对国际金融危机,发挥金融审计“免疫系统”功能北京.中国审计,2009年第2期

5祁睿华,戴 娴金融审计存在的问题河北:合作经济与科技,2007年2月

    6、朱紫云金融审计拉开序幕,银行负债备受关注新华网,2008年4月

 

 


   
 

[1] 李金华﹒部长论坛﹒中国审计,2007第3期:42

[2] 祁睿华,戴 娴﹒金融审计存在的问题﹒河北:合作经济与科技,2007年2月

[3] 朱紫云﹒金融审计拉开序幕,银行负债备受关注﹒新华网,2008年       4月       6日

[4] 刘锡良中国经济转轨时期金融安全问题研究北京:中国金融出版社,2004

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