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跟踪审计管理研究——以温州为例
时间:2012-11-27 字号:[ ]

跟踪审计管理研究

——以温州为例

目录

第1章 导论.......................................... 3

第2章 理论基础和文献综述............................ 5

2.1 跟踪审计管理研究的理论基础......................... 5

2.1.1 免疫系统理论....................................... 5

2.1.2 现代管理工具....................................... 5

2.2 国内外跟踪审计管理研究成果......................... 6

第3章跟踪审计管理内涵及其相关内容................. 9

3.1 跟踪审计管理的含义和构成要素....................... 9

3.2跟踪审计管理特征.................................. 10

第4章 温州市跟踪审计管理实践和探索................. 11

4.1 政策跟踪审计管理—以拆迁安置政策跟踪审计为例...... 11

4.2 投资项目跟踪审计管理——以南塘大道全过程跟踪审计为例13

4.3重大突发性事件跟踪审计——以救灾款物、灾后恢复重建项目跟踪审计为例15

第5章构建科学的跟踪审计管理模式.................. 17

5.1 组织规律.......................................... 17

5.2 择优规律.......................................... 18

5.2.1 科学的审计计划管理................................ 18

5.2.2 审计方案的择优.................................... 21

5.3 权变规律.......................................... 22

5.3.1审计结果文书的变更................................ 23

5.3.2审计程序微调...................................... 24

5.3.3 现有审计管理系统跟踪审计子系统整合开发............ 24

5.4 反馈规律.......................................... 25

第6章 跟踪审计管理创新的几点思考................... 27

6.1 理念创新.......................................... 27

6.1.1 树立科学的跟踪审计管理理念........................ 27

6.1.2营造良好的跟踪审计质量意识组织文化氛围............ 27

6.2技术创新.......................................... 28

6.2.1 开发并整合跟踪审计管理系统........................ 28

6.2.2创新技术方法...................................... 28

6.2.3是大力推广设备仪器辅助审计........................ 28

6.3 组织创新.......................................... 29

6.3.1建立内部外部协调机制.............................. 29

6.3.2 成立专职的跟踪审计TQM管理小组.................... 29

第 7章 结论......................................... 31

参考文献............................................ 32


  【摘要】跟踪审计是广大审计人员在审计实践中探索出的一种行之有效的“跟进”方式,是审计方式的创新,是实践温家宝总理“跟进”理念和“免疫系统”理论的根本要求,其核心在于服务大局、关口前移,克服审计的滞后。本文旨在立足我国跟踪审计理论和实践发展现状,在借鉴前人关于审计管理和跟踪审计研究成果的基础上,运用系统管理、目标管理和全面质量管理等现代管理理念,结合近年来温州市各级审计机关开展跟踪审计以及对跟踪审计管理的实践和探索,通过对跟踪审计管理一些内涵性问题的研究,从管理的视角研究跟踪审计工作的一般规律,重点研究跟踪审计项目产生机制、组织实施管理、风险管理、成果管理等问题,研究的目的在于构建科学的跟踪审计管理模式,解决跟踪审计管理在审计实践中的应用问题。

  【关键词】 跟踪审计管理研究

第1章 导论

  温家宝总理在政府工作报告中指出:强化监察、审计等专门监督,行政权力运用到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。这是党中央、国务院对国家审计履行职责提出的新要求、赋予的新任务。“跟进”是实践“免疫系统”理论的根本要求。“跟进”的核心是服务大局、关口前移,克服审计的滞后性。审计“免疫系统”理论的核心是发挥预防、抵御、揭露的功能,保障经济社会健康运行,建立与完善权力制约与约束机制。审计“跟进”的要求与“免疫系统”功能的观点在实质上是一致的。只有及时“跟进”,才能充分发挥“免疫系统”功能,才能实现《审计法》赋予维护国家财政经济秩序,保障国民经济和社会健康发展的宗旨。跟踪审计是广大审计人员在审计实践中探索出的一种行之有效的“跟进”方式,是审计方式的创新,加强对跟踪审计管理的研究,是确保实现跟踪审计目标的关键所在和重要保证,同时也是更好地发挥“免疫系统”功能的内在要求。

  本文旨在立足我国跟踪审计理论和实践发展现状,借鉴前人关于审计管理和跟踪审计研究成果的基础上,结合近年来温州市各级审计机关开展跟踪审计以及对跟踪审计管理的实践和探索,从管理的视角研究跟踪审计工作的一般规律,通过对跟踪审计管理一些内涵性问题的研究,运用系统管理、目标管理和全面质量管理等现代管理理念,重点研究跟踪审计管理的一般规律性问题。研究方法上,本文主要采用实证研究与规范研究相结合的方法,综合运用文献研究法、比较分析法、访谈法、理论分析法等。


第2章理论基础和文献综述

2.1 跟踪审计管理研究的理论基础

2.1.1免疫系统理论

  刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出 “免疫系统”理论。审计免疫系统论认为国家审计的本质是国家政治制度体系中内生的“免疫系统”,它主要是维护和促进国家政治制度中的责任关系的履行。免疫系统的预防、揭露、抵御三大功能作用相互联系、相互依存。“免疫系统”功能作用的发挥,审计机关必须要以主动性来扩大发现问题的能力、以预防性来提前感受风险、以整体性来看待问题对全局的影响、以宏观性来进行分析和判断、以公开性来促进整改与规范。这是审计作为经济社会运行“免疫系统”的基本要求和总体思路,也是加强跟踪审计管理的指导思想。

2.1.2现代管理工具

  跟踪审计管理必须借鉴和应用现代管理科学中被证明了行之有效的管理工具,包括系统管理、目标管理、全面质量管理等。

  系统管理的基础是系统论。系统论的基本思想方法,就是把所研究和处理的对象,当作一个系统,分析系统的结构和功能,研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性,并优化系统观点看问题。系统论的方法研究跟踪审计管理,不但要研究跟踪审计管理的要素,诸如审计计划管理、审计质量管理、审计资源管理等,而且要从一体化的角度研究跟踪审计整合的系统,同时还要研究跟踪审计管理与审计所处的体制机制制度环境。

  目标管理强调组织群体共同参与指定具体的可行的能够客观衡量的目标。现代管理大师彼得·德鲁克认为,如果一个领域没有特定的目标,这个领域必然会被忽视。如果没有方向一致的分目标指示每个人的工作,则组织的规模越大,人员越多,专业分工越细,发生冲突和浪费的可能性就越大。组织每个管理人员和员工的分目标就是企业总目标对他的要求,同时也是员工对组织总目标的贡献。只有完成每一个目标,组织总目标才有完成的希望。跟踪审计管理的总体目标自然是保证审计质量,降低审计成本,控制审计风险,提升审计成果。在跟踪审计管理领域运用目标管理理论,就是将此总目标层层分解并辅之以相应的激励措施,使各项分目标顺利完成进而使总目标顺利达成。

  全面质量管理(TQM)的基本内涵是指一种以顾客和绩效为管理导向,通过组织成员参与,运用各种科学方法和手段不断改善工作流程来提升产品和服务质量的现代管理模式。TQM的很多核心理念可以直接融入跟踪审计管理,如“顾客服务导向”理念,服务是跟踪审计的基本理念,寓服务于监督之中,增强审计的服务性是对跟踪审计的基本要求。又如“绩效导向”理念,跟踪审计是一种审计资源占用量很大的审计方式,因此,跟踪审计管理更加强调绩效导向,要将有限的审计资源效用最大化。再如“质量中心”理念,由于目前跟踪审计尚不成熟与完善,且一般审计时间跨度都较大,审计的广度与深度也得到了拓展,所以审计质量不仅关乎跟踪审计效果和目标的实现,也从根本上事关跟踪审计自身的合法性与合理性。又如跟踪审计管理的“持续性改进”理念。跟踪审计是尚处于探索阶段的审计方式,对它的管理也处于探索中。这种管理的探索是持续性改进的,即在跟踪审计实施过程中要根据不断出现的新情况、新问题,及时分析原因并提出改进措施,并通过这种方式推动跟踪审计得到不断的改进与提升。

2.2 国内外跟踪审计管理研究成果

  国外没有完全对应的跟踪审计方式,概念上比较比较接近的是上世纪九十年代后期,兴起于以美国、英国等发达国家为代表的“英美流派”的立法型国家审计机关的一种“跟踪审计”(Follow-up Audit)。但其内涵与外延和我国跟踪审计不尽相同,其主要内容包括事前建设计划(决策、勘察设计等主要工作的统称)审计和投资绩效审计两个部分,从介入时间上看主要是“一前一后”,“一前”就是建设计划审计,“一后”就是建设项目的绩效评估[1]。

  上世纪九十年代,随着西方发达国家审计对象的信息化和审计技术的发展,以及报告使用者对传统期间审计信息及时性和可靠性的日渐不满,一种更加及时的审计模式应运而生,即持续审计(Continuous Auditing,CA)。持续审计旨在增强审计工作查错纠弊、防范风险的能力,对被审计对象加大持续关注力度,提高审计效率和及时性,降低审计风险。从内涵上说,持续审计和跟踪审计是契合的,持续审计可以说是一种联网状态下的跟踪审计。

  近年来,全国各地审计机关、研究机构纷纷对跟踪审计的理论和实务进行研究和探讨,基于不同的理论基础,从不同的角度切入并展开深入研究,取得了不少的成果,也为本课题组提供了丰富的研究素材。

  作为最早探索跟踪审计的领域——投资审计领域,也是跟踪审计研究最集中、最深入的领域。各地学者、审计人员纷纷撰文研究建设项目跟踪审计与传统审计方式的比较优势、角色定位、切入点、关键点、风险防范和局限性研究等,提出了许多精辟的观点和精彩论断。如常州市审计局曹慧明撰写的《论建设项目跟踪效益审计》,提出了建设项目跟踪效益审计新模式,论证了建设项目跟踪审计效益审计模式的优越性以及在现行审计体制下建设项目跟踪效益审计的重点,为成功应对建设项目事后竣工决算审计面临的诉讼困扰,开创建设项目审计新境界提供了新的思路。时现,朱尧平,薛蓓儿撰写的《建设项目跟踪审计路径选择》,探讨了建设项目跟踪审计的实践背景、审计模式选择等问题,剖析跟踪审计的优势和可能遇到的冲突问题,提出优化跟踪审计模式的种种建议,明确“跟踪审计”模式是建设项目审计未来发展的主流趋势这一核心命题。

  部分研究者也看到了跟踪审计对审计资源的巨大占用,试图引入风险导向审计的理念改造跟踪审计,如杭州审计局包晓东等在《以风险控制为导向的政府投资项目跟踪审计研究》一文中,对建设项目跟踪审计工作存在的风险进行揭示,并提出化解审计风险的对策。扬州大学的孔凡勤在《风险导向审计在建设工程跟踪审计中的应用》讨论了风险导向审计在建设工程跟踪审计中的应用的基础、可行性和局限性,以及探讨建立以全过程跟踪审计为主、风险导向审计为辅的审计模式。

  部分研究者试图在管理学、公共管理学的加强,江苏省徐州市审计局屈哲、王小利等人在《论公共管理体系下的政府跟踪审计管理》探讨了政府跟踪审计公共管理特点出发,阐述了公共管理体系下的政府跟踪审计管理的战略职能、内部职能及外部职能,并提出了可行的实践应用构想。贺荷的《管理学视角下跟踪审计的组织管理结构设计》从管理学的角度对工程项目跟踪审计组进行组织管理结构设计的必要性、原则、内容及选择等方面进行了论述。

  “免疫系统”理论提出后,许多研究者将跟踪审计置于“免疫系统”理论框架下,研究其发挥“免疫系统”功能的运行机制。耿道乾(2009)、张兴瑞(2008),王谦华(2009)等人撰文探讨了跟踪审计发挥“免疫系统”功能的必要性、可行性和运行机制。浙江省审计厅课题组《关于跟踪审计的几点思考》一文,从审计目标与管理重点、审计对象与组织方式、审计成果与项目优选、质量控制与考核评价等四个方面阐述了跟踪审计的组织管理中应把握的几个问题。

  可以看到,我国跟踪审计尚未形成系统、完整的理论框架和规范的操作指南。当前,审计理论界和实务界对跟踪审计的研究角度各异,都取得了一定的成果,但也存在许多不足,主要表现为:

  (1)当前跟踪审计的研究比较侧重于固定资产投资审计领域,研究的重点大多关注与传统竣工决算审计的比较优势、实施程序、审计重点内容、关键控制点(介入时点)、技术方法、风险控制等某个或某几个方面,侧重于跟踪审计实施研究,较少有系统的跟踪审计管理研究。

  (2)跟踪审计的实践探索先行于理论研究,对于地方审计机关的跟踪审计管理进行系统地研究尚不多见。


第3章跟踪审计管理内涵及其相关内容

  内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。加强跟踪审计管理,必须首先深入理解跟踪审计管理的内涵,进而理解其特有的本质属性,并以此为切入口进行有针对性的管理。

3.1 跟踪审计管理的含义和构成要素

  根据前人的探索和我们自身的研究,我们给跟踪审计管理下一个基本的定义:跟踪审计管理是指在一定的环境下,审计机关及其审计作人员旨在提高跟踪审计的效率和效果,实现一定的审计目标,运用现代管理理论与方法,对审计机关持续监督、适时评价和及时反馈被审计单位或某一特定的政策、项目和资金等事项的真实性、合法性、效益性的活动进行计划、组织、指挥、协调、控制的过程。

  跟踪审计管理的主体不仅仅是审计机关,还包括了其审计人员。跟踪审计管理是一项系统工程,从全面质量管理的理念来说,跟踪审计管理是一个全员参与的过程;从组织结构的特殊性来说,跟踪审计涉及涉及面广、周期长、流程较复杂,管理的层级和幅度长相应地延伸和扩展,具体审计项目、审计事项负责人也相应地成为审计管理的主体。

  跟踪审计管理的客体,即审计机关对被审计单位或某一特定的政策、项目和资金等事项的真实性、合法性、效益性进行持续监督、适时评价和及时反馈的活动本身。

  跟踪审计管理目标是旨在提高被审计单位的绩效,实现一定的审计目标。德鲁克认为目标管理和组织管理必须同时进行,相互为用。根据审计目标与项目特点加强审计管理,是跟踪审计项目成败的关键。跟踪审计目标的确定,决定了跟踪审计计划管理、组织实施和质量管理等各个环节。

  跟踪审计管理是一定环境下的管理过程,要与内外部审计环境相协调,审计外部环境包括政治环境、经济环境、管理环境、社会环境等;审计内部环境包括控制环境、人际环境、技能环境、客观环境等。审计内环境决定着审计的本质,进而决定了审计的职能。审计外环境则决定着审计动因,进而决定着审计目标。跟踪审计管理还必须科学合理地运用一定的技术方法。比如用全面质量管理的方法加强质量管理,比如运用信息化技术加强审计项目实施管理等。

3.2跟踪审计管理特征

  (1)时空上的连续性。跟踪审计沿着权力运行轨迹和资金流动方向加强监督和服务,涉及多个单位,审计计划跨年度,对审计管理提出了新的要求。

  (2)跟进的时效性。对于党委政府关心、社会关注的热点问题及时纳入审计计划管理;对于影响审计质量,增加风险的因素和环节,及时加以调整适应;审计成果也需要及时公布。

  (3)管理过程的螺旋式上升特性。跟踪审计“免疫系统”功能的发挥,对被审计单位的建设性作用的体现,呈现出螺旋式上升的特性,在不断纠正被审计单位违规行为、堵塞内部管理漏洞乃至解决机制体制制度方面的深层次问题中,提升被审计单位管理水平,发挥审计的增值作用。同理,由于跟踪审计处于实践探索中,跟踪审计管理体现了PDCA循环的特性,是周而复始地进行的。每一次管理改进和创新,解决了一些问题,是下一个循环的开始,跟踪审计管理是一个螺旋式上升的过程。

  (4)管理规律的一般性和特殊性相结合。跟踪审计不是一种新的独立的审计类型,而是审计方式上的创新。这一定位决定了跟踪审计管理,既要立足于跟踪审计的本质和特性,探索跟踪审计管理的一般性规律,又要着眼于跟踪审计与各种审计类型、审计对象的结合,探索分类管理的特殊性规律。


第4章温州市跟踪审计管理实践和探索

  温州市审计局对跟踪审计的实践始于政府投资建设项目领域,近几年来,在建设项目跟踪审计取得成效的基础上,逐步探索和推进了对重大政策、重要资金的跟踪审计,关注政策执行效果、资金安全和绩效。时至今日,温州市审计局跟踪审计对象涵盖了重大政策、重大建设项目、重点资金和重大突发性事件,并针对跟踪审计对象的特点积极探索跟踪审计管理。

4.1 政策跟踪审计管理—以拆迁安置政策跟踪审计为例

  2007年温州市审计局在对某旧城改建指挥部审计中发现,该指挥部存在:安置房建设周期长,超期限回迁现象普遍,大多数拆迁户不能在规定的协议时间内进行回迁;安置模式单一,绝大部分采取就地安置方式,导致拆迁安置逾期过渡费支出过大且逐年增加;剩余安置房处置缺乏透明度,引起拆迁户不满,存在诱发社会不稳定因素;指挥部建设资金缺口巨大,先行的指挥部建设体制存在“化别人的钱,为别人办事”弊端,效率低、绩效差等问题。温州市审计局在以后的两年时间里,分别对另外两家城市建设指挥部和一家承担拆迁安置房建设任务的房开公司进行审计,同时开展了温州市拆迁安置过渡费支付等情况的专项审计调查,重点对本市拆迁安置情况、剩余安置房源处置、指挥部体制现状进行跟踪审计。跟踪审计结果进一步从体制、机制、制度以及政策措施层面印证了现行的拆迁安置政策和指挥部建设体制存在画地为牢、各自为政的城市建设模式问题。温州市审计局及时向市政府提出了审计建议和对策:完善现行的拆迁安置政策,改变现有的以就地安置为主的拆迁安置模式,逐步实现多元化补偿安置方式,即以货币补偿安置、外迁实物安置、现房即时安置对单一的就地实物安置(期房)进行有效地分流;对城市建设项目中多余的安置房、经济适用房,由各建设单位交由市政府统一调度;待时机成熟,对现行的城市建设体制进行改革。审计建议引起温州市政府和有关部门的高度重视。目前,市政府出台了《温州市人民政府办公室关于加快温州市区在外过渡五年以上被拆迁户住宅安置的意见》,规定:“鼓励拆迁房货币化安置和外迁安置。对被拆迁人选择货币化安置和外迁安置的要实行优惠鼓励政策。加强安置房源的统一调配,市区凡拆迁安置后的多余住宅房源,原则上统一移交市房管部门作为廉租住房、经济适用住房和拆迁安置房的房源统筹调剂使用。”同时,上述审计成果也为温州城市建设运行机制和投融资体制改革提供了决策依据。2010年10月,市委市政府出台了《关于调整完善城市建设管理体制的实施意见》,撤销各类城建指挥部,通过调整与整合分别组建市城市建设投资集团公司、市公用事业投资集团公司,加大政府性项目投融资力度,加快城市基础设施和社会公益性建设项目,进一步强化了城市建设综合协调和资源整合。

  在积极推进政策跟踪审计业务的同时,温州市审计局也加强了对政策跟踪审计管理的探索,主要围绕以下几个方面展开工作:

  (1)明确审计目标,完善需求导向的计划管理。对重大政策跟踪审计,旨在保证这些政策的贯彻落实,实现政策制定者的初衷,及时、准确地发现现有政策可能存在的片面性和局限性,评估政策的绩效,向政策制定部门反馈信息、提供建议和对策,以便及时地实现政策的调整和完善。如上述跟踪审计项目目标的确定,就是从党委政府最关注的体制问题和群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手,重点关注城市建设综合管理、拆迁安置、社会稳定等方面来确定的。

  (2)检查执行情况,强化跟踪审计实施管理。跟踪不仅仅是时间上的持续或者追溯,还应该坚持问题为主线,在不同单位、不同时点实施跟踪,使跟踪“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼,是指对发现的问题,追踪问题漫延的程度或存在的广度,从一个单位跟踪到整个领域,从单个现象发现普遍问题;所谓由表及里,是指从通过检查政策实施情况,揭露政策执行中的新情况和新问题入手,从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究本质问题,提出审计建议和对策,促进政策的落实和完善。

  (3)注重审计方式,加强跟踪审计组织管理。在政策跟踪审计组织方式的选择上,要根据跟踪审计项目的特点,灵活采取审计、专项审计调查或两者相结合的方式,机动选择专门立项和附带式执行审计或审计调查的方式,综合运用定期跟踪、多次审计等跟踪方式。

  (4)关注审计效果,重视审计成果开发管理。及时通过信息、专报等形式反映新情况、新问题,并根据反馈信息及时调整跟踪审计工作。如上述对温州市拆迁安置政策执行、指挥部建设体制的跟踪审计,始于将旧城指挥部审计发现的情况,再通过以点带面的形式进一步对温州市拆迁安置政策执行和指挥部建设体制进行跟踪审计,取得了很好的社会效果。

4.2 投资项目跟踪审计管理——以南塘大道全过程跟踪审计为例

  投资领域是跟踪审计最直接、最有效的突破口。温州市局和各县(市、区),按照刘家义审计长提出的“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的十六字原则,根据各自所处的内外部审计环境,选择了与自身发展状况相适应的跟踪审计模式,都取得了较好的成效,比较典型的是瓯海区审计局对南塘大道采取的全过程跟踪审计。

  2005年起,瓯海区审计局根据该区党委政府领导的指示,对该区重大建设项目南塘大道实施了全过程跟踪审计。跟踪审计在工程各个阶段各有侧重点。在工程前期阶段,跟踪审计主要关注招标文件、工程预算(标底)和工程合同的内容是否合法合规、真实有效。在工程施工阶段,审计的重点在于加强现场管理和及时介入各个节点,即重点核对隐蔽工程,认真监督施工质量,密切关注设计变更,及时确定暂定价格,定期审核期间计量,按时完成单项结算,同时注意对阶段性审计成果的提炼。在工程竣工阶段,跟踪审计的重点主要是督促建设单位和监理单位按职责对施工单位报送的工程结算书进行初步审核和复核,然后组织实施工程价款结算审计,并对竣工财务决算及投资效益进行审计。具体流程图如下:

  瓯海区审计局通过几年的跟踪审计,取得了良好的成效,南塘大道一期送审金额54000万元,核减额5300万元,跟踪审计实施后期,核减率连年下降,施工单位送审工程造价与实际差异越来越小。瓯海区审计局根据跟踪审计发现的问题报送的审计成果,促使瓯海区纪委出台了旨在规范工程建设各方职责的《瓯海区重大建设项目廉政保障工作实施办法》等规范性文件。

  在组织开展投资项目跟踪审计工作中,瓯海区审计局高度重视审计管理工作,从项目实施管理、质量管理和风险防范、阶段性成果管理和信息化管理四个方面入手,取得了一定成绩。

  (1)坚持突出重点,加强实施项目管理。采取定期现场巡视、不定期现场抽查、期间施工情况签证单、拍照、摄像等方法对隐蔽工程进行监督和取证;通过现场巡查,检查监理人员到位情况、建设单位管理情况以及现场施工质量和建筑材料质量情况。

  (2)强化质量意识,加强审计风险管理。一是准确定位职责,恪守《审计法》赋予的监督职能, 正确处理监督与职责,做到到位而不越位,不替代建设单位和相关职能部门职责。如对工程质量的监督,瓯海审计局主要通过现场巡查,检查监理职责履行到位情况、建设单位管理情况以及现场施工质量和建筑材料质量情况来实施,绝不取代监理的监督职责和建设单位的管理职责。二是整合有效资源,强化廉政风险管理。主要包括了对审计机关自身人员的风险管理和对中介机构廉政风险管理。机关自身人员的风险防范主要着眼于明确岗位职责,科学划分职权,形成权力制衡机制;对中介机构的风险控制重点把好“三关”,即入口关、质量关和廉政关,入口关,以公开招标的方式,择优选择中介机构作为工程造价审计定点协审单位。质量关,通过加强制度建设,要求中介机构实施审计业务必须依据国家审计准则等有关审计要求执行,对协审的社会中介机构承担的项目进行管理和考核,确保审计质量。廉政关,通过与中介机构签定廉政承诺书,加强对中介机构廉政教育,切断协审单位与被审计单位的联系,防范审计风险。

  (3)及时提炼成果,加强阶段性成果的管理。瓯海局根据跟踪审计的流程,出台了规范文件,设计了跟踪审计各阶段的审计工作底稿和文书,以及时将跟踪审计过程中发现的问题反馈给建设单位、监理单位和施工单位,并提出审计意见和建议,要求其及时整改。如对于预算、结算审计结果出具《温州市瓯海区政府性投资建设项目预(结)算审计结论书》;对于跟踪过程中发现的问题出具《跟踪审计反馈意见函》。

  (4)创新审计手段,加强审计信息化管理。通过信息化强化岗位职责分工和流程管理。该局根据自身投资项目跟踪审计的流程和特点,经过需求调查,编程调试,自主开发了固定资产投资科管理系统,集成了投资审计中的审计事项管理、审计任务分配、现场及会议工作日记、文件记录查询、往来公文管理、在审项目管理、送审项目管理、咨询单位管理、咨询人员管理等模块,在省内较早提出和实践了对全过程跟踪审计的信息化、一体化管理的思路。

4.3重大突发性事件跟踪审计——以救灾款物、灾后恢复重建项目跟踪审计为例

  重大突发性事件的外延广阔,但本文所说的重大突发性事件主要讨论自然灾害,包括台风、洪水、地震和火灾等。重大突发性事件跟踪审计应该被视为政府公共危机管理的有机组成部分。国外公共危机管理的有个著名的4R模式,认为管理公共性危机由缩减、预备、反应、恢复四个环节构成。从这个理论出发,重大突发性事件跟踪审计应属于反应和恢复环节。反应环节是指应对已发生的危机,主要表现为救灾款物的跟踪审计;恢复环节即重建家园,主要表现为灾后恢复重建审计。重大突发性事件跟踪审计分为救灾款物的跟踪审计和灾后恢复重建审计两个部分。

  (1)救灾款物跟踪审计

  救灾款物跟踪审计的重点在于,一是资金和款物到位情况审计,审查各种社会救灾捐赠款物、财政预算的到位情况,有无认捐未捐的情形;二是救灾资金和物资拨付情况、分配情况和使用情况审计;三是救灾物资采购和管理情况的审计,促进救灾物资规范采购和有效管理;四是严肃查处各种违法违纪行为,促进“廉洁救灾”。2004年第14号强台风“云娜”重创乐清后,来自全国各地的捐款陆续汇来。为使救灾资金的到位、使用情况公开透明,乐清市审计局在及时对接收、管理、分配和使用救灾捐赠资金和救灾物资的有关单位及31个乡镇进行了审计调查后,将审计结果在互联网上同步公开。这一做法受到社会的广泛好评。公众可以通过网络查询到有关单位每天收到的每一笔捐款情况,捐款的支出及使用明细账也一目了然。同时,公开也促进了整改,部分认捐后未能实缴的单位和个人,在名单公布当天就交足了认捐款项。这个项目初步具备了联网实时跟踪审计的特色。

  (2)灾后恢复重建项目跟踪审计

  2008年汶川大地震后,为加强对援建资金和建设项目的审计监督,促进援建工作顺利实施,按照省审计厅统一部署,温州审计机关对温州市对口支援青川县灾后恢复重建项目实施跟踪审计。通过审计,及时发现援建工作过程中存在的问题并加以整改和加强管理,加强了援建工作政策法规的执行力度,夯实各项援建工作基础,确保援建资金、物资的安全、高效运作,推动了灾后恢复重建工作顺利实施和灾后恢复重建目标顺利实现。如温州市审计局针对对口支援青川县灾后恢复重建项目进度缓慢情况,编写审计要情,建议采取有力措施加快建设进度,得到市领导的批示,有力地推动了援建项目的进度。

  重大突发性审计项目管理重点主要有三个方面:一是强调时效性,包括审计跟进的及时性,阶段性审计成果报告和审计公告的发布的及时性。二是强化了审计机关与媒体、社会公众的沟通,加强了审计监督与社会舆论监督的联系,重视审计公信力在自然灾害类公共危机中发挥的稳定人心、取信于民的作用。同时,也从社会各界得到了有用的信息,为下一步跟踪提供了依据。三是突出关注绩效问题,积极拓展对口援建跟踪审计的范畴。把绩效理念融入到援建工程审计中。通过绩效审计,促进灾后恢复重建政策措施和援建方案的落实;防止损失浪费,遏制腐败的发生,促进援建专项资金物资安全、合规、节约和有效使用;关注援建工程建设质量管理和建设效果,促进援建工作顺利实施。如通过审计,在确保质量的前提下,防止援建工程设计标准过高拉升后续管理成本,防止被援建项目后续维护、管理资金的增加。


第5章构建科学的跟踪审计管理模式

  跟踪审计管理是管理在跟踪审计领域的具体化,应遵循管理的一般原理,并以此为基础进行变革改造,这些规律在重大政策、重大建设项目、重点资金和重大突发性事件等跟踪审计管理中普遍存在并发生作用, 支配着跟踪审计管理活动的进行和发展,跟踪审计管理应根据这些一般规律建立起一个科学的管理模式(见下图)。这些规律主要包括:

5.1 组织规律

  管理的组织规律是指任何管理都必然以特定的组织为载体, 采取特定的组织形式, 运用组织资源, 使得管理按照有序、规范、协调和高效的方向发展。组织规律在跟踪审计管理中运用的具体形式就是机构设置、人员配备、内控制度和风险防范等4四个方面。课题组认为,应秉持系统性、专业性、开放性的原则,以审计业务为导向调整机构设置,合理配备审计人员,建立健全内控制度,防范质量和廉政风险。

  所谓系统性,就是组织设置要充分考虑跟踪审计管理的各项职能,如计划管理、组织管理、实施管理、质量管理和资源管理相互之间以及各项职能与跟踪审计管理整体职能之间的协调关系,达到系统性的优化。如在审计机关内部,跟踪审计实施管理的各个子项也应科学分权、相互制衡,把审计项目分配权、审计检查权、复核审理权以及审计决定执行监督权相分离衔接、又相互监督制约的权力运行链条。

  所谓专业性,是指以审计业务为向导,设置专门的审计业务机构和综合管理机构,组织审计人员、其他审计组织及其人员实施跟踪审计业务。审计署第8号令第四条规定“其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用,承办或者参加审计业务,也应当适用本准则。”从这个角度,可以将组织其他审计组织的人员或者直接委托其他审计组织实施跟踪审计项目,视同审计机关的一部分进行管理。这给审计机关资源管理提出了新的挑战。其次,建设项目跟踪审计管理只是跟踪审计管理的一个部分,其他审计对象的跟踪审计的计划管理、实施管理和质量管理,是纳入原有审计计划管理部门、行业审计部门、审计复核部门管理,还是另设机构专门管理,也是需要不断探索去解决的问题。

  所谓开放性,就是改变当前各行业审计力量实行条块化管理的现状, 打破部门界限和专业分工的樊篱。按行业分类设置业务处室,是传统财务收支审计模式下的产物。随着跟踪审计的审计对象范围的不断扩大,以资金流向或政策执行过程进行跨行业、跨部门、跨区域的监督,成为开展跟踪审计的主要方式,现有组织结构形式造成的内部职能不清、分工困难,制约跟踪审计作用的发挥。审计机关要以跟踪审计项目为纽带, 通过构建各类审计协调领导小组等形式进行资源整合,对各行业审计力量实行“一盘棋”统一调配,力求达到组合最优化。其次,要通过加强本地区审计系统内的上下联动和协调配合,进一步加强对区域内重要政策(决策)执行、重大政府投资和重点政府资金管理项目的跟踪审计,综合采取 “上审下”和“交叉审”、加大实施“行业审”、吸收基层审计人员“参与审”、组织审计干部交流等多种方式,充分利用各级审计资源。

5.2 择优规律

  管理的择优规律是指任何管理为了完成管理的目标, 进行有效的管理活动, 都必须进行优化的设计、选择和调整, 达到满意的管理效果。管理的择优规律适用很广,大到审计计划管理,小到审计实施方案的确定。

5.2.1科学的审计计划管理

  科学的审计计划管理是化解审计机关的审计力量和审计任务矛盾的重要途径。在当前的审计环境和审计资源条件下,没必要也不可能对所有项目都进行跟踪审计。科学选题包含了选择合适的审计项目、部署适当的组织形式、和确定恰当的审计时机三层含义。

  (一)项目的确定。跟踪审计项目的选择至关重要,既是提高跟踪审计的针对性、有效性的前提和基础性,更是实现跟踪审计“免疫系统”功能的关键。课题组认为,跟踪审计项目的选择要考虑两个方面的因素:一是项目本身的因素,即审计对象有价值且能通过评估产生较大的社会影响,发挥较大的作用,或者不通过跟踪方式无法达到应有的或期望的效果;二是审计机关自身能力的因素,即审计机关在时间、人力、物力、财力等方面具备实施跟踪审计的条件。关于项目本身的因素,课题组比较认同杭州市审计局包晓东等人的观点,即适合实施跟踪审计的范围,必须在过程中特别加以审计控制的项目或领域应该有如下特征:一是项目产生的不良后果,事后无法整改或损失无法挽回;二是突发社会危机,内部控制制度无法及时建立和完善,政府资金和物资的使用分配存在重大风险;三是群众百姓高度关注、党委政府高度重视,出现问题将引起社会不稳定因素;四是事后审计缺少手段进行复核,或者事后审计行政成本较高[2]。审计机关自身的能力因素是对审计项目本身因素的一个约束条件,跟踪审计的战线不能无限拉长。

  (二)组织形式的选择。不同的审计对象都有其自身的规律,因此,应根据资金、项目、政策和突发事件的特点不断创新跟踪审计的具体形式,最大限度的发挥跟踪审计的作用。浙江省审计厅谢力群认为跟踪审计的组织方式是多样的,除了传统的跟踪模式,还可以与同步审计结合,可结合其它审计项目附带式跟踪;可以借现代网络技术进行联网实时跟踪;实施主体上也可以是社会中介组织或内部审计机构;审计类型上也可以是专项审计调查[3]。课题组认为:

  全过程跟踪审计适合内部控制制度无法及时建立和完善、政府资金和物资的使用分配存在重大风险项目,特别是重大突发危机事件的审计应采用全过程跟踪审计。对突发危机事件的跟踪审计,因在资金筹集开始时和规章制度完善过程当中就介入了,它的作用在于在物资资金的调拨、分配、保管使用等方面审计部门都能“如影随形”及时发现问题,提出解决的办法,及时改进,使一些问题在萌芽状态中就得到解决,不至于到最后形成很突出的问题。

  阶段性跟踪审计将资金运行、项目建设全过程划分为若干阶段进行跟踪审计。审计机关根据资金运行和项目建设周期,开展阶段性跟踪审计,以提高审计效率和质量。阶段性跟踪审计适合政策执行效应审计和特殊资源开发与环境保护事项跟踪审计,如四万亿投资政策执行跟踪审计等。

  关键点跟踪审计。针对资金运行和项目建设的重点环节进行跟踪审计,其最大的特点在于贯彻了“突出重点”的原则,通过对重点环节发生的重要事项的监督,如对建设项目中征地拆迁、招投标、重要隐蔽工程、重大工程变更等重要事项以及重大资金筹集、工程款拨付等环节的审计,既能节省人力物力,又能保障项目审计质量。关键点跟踪审计方式适合重大建设项目跟踪审计。

  持续审计是跟踪审计和联网审计、信息系统审计的融合。审计署科研所的王刚认为, 联网审计是指审计机关与被审计单位进行网络互连后, 在对被审计单位财政财务管理相关信息系统进行测评和高效率的数据采集与分析的基础上, 对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益进行实时、远程检查监督的行为, 是一种“全新的审计理念与审计模式”[4].杭州审计局潘再高在《审计管理研究——基于信息化环境的一体化管理模式初探》一文中,介绍了杭州市审计局与杭州市财政局金财系统实现联网后,实际所需的各项财政数据以每旬到每月为周期传输到审计端口,不断更新数据中心,经系统的预警模型处理后,会产生预警线索和疑点的案例。持续审计适合对财政同级审、税收征管、社会保障、国库集中支付等重要资金进行跟踪审计。

  需要说明的是,上述分类方法不是绝对的。关键点跟踪审计可以视为全过程跟踪审计的一种简化,是风险基础审计取证模式在跟踪审计领域灵活运用。同样的,上述跟踪审计组织形式的适用对象也不是绝对的,视审计目标和审计对象而定。某些资金跟踪审计由于资金规模、信息化基础或者往年审计情况,也可能采用阶段是跟踪审计方法;某些政策执行跟踪审计可能采取混合型跟踪审计方法,如经济适用房政策跟踪审计,可能对经济适用房资格审查采用阶段性跟踪审计的方式,对经济适用房开发建设采用关键点式跟踪审计,而对经济适用房认购定位采用全过程跟踪审计。

  (三)审计介入时点的选择。审计时点的选择即跟踪审计介入的时机和关键点的选择,除重大突发性事件跟踪审计应从事件开始及时介入外,投资项目、资金和政策类跟踪审计时点的选择又决定了审计方式、审计形式和介入深度、力度的选择。如在审计力量不足,审计成本有限的情况下,建设项目跟踪审计应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间点和介入深度,使有限的审计资源发挥最大的审计效益。建设项目的重点关键环节一般有前期决策、设计、招标投标、隐蔽工程验收、材料与设备的采购、重大变更、竣工验收和工程财务决算等。一般来说建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义,但项目前期决策不属于审计机关职能。跟踪审计选择建设项目初步设计阶段的设计概算或招投标阶段,作为跟踪初始切入点比较符合实际。当然,不同建设项目都有各自的特点,要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑,找准适当的时点介入。如果是国家某一阶段具有重大意义和对社会有深远影响的项目,也可以从决策阶段、设计方案阶段就组织专家组进行论证。在每个关键环节又要细化审计事项,做到有的放矢,准确把握跟踪审计的切入关键点。例如,在某高速路施工阶段跟踪审计中,审计人员对该项目工程造价的组成比例以及分部分项工程的施工特点等方面进行了全面、细致的分析研究,结合以往类似工程的审计经验,将工程量大、隐蔽程度高、事后审计困难的路堤填方工程确定为本次跟踪审计的重点项目之一,并根据路堤填方工程的施工及计量特点,将准确记录路基原地面标高以及填前压实标高明确为路堤填方工程审计的控制点。在审计实施阶段,通过恰当选择审计切入时机、合理采用审计方法及辅助工具,提高了审计成效。

  又如政策执行结果的跟踪审计,按照政策真正落地、发挥作用、产生效果的时间不同,政策跟踪审计时点的选择也不同:(1)对于起效快的政策,需要审计机关在政策出台的较短时间内进行跟踪审计,以及时总结经验、发现问题,尽早加以调整。(2)部分涉及老百姓切身利益的政策在公布后、实施前甚至在酝酿阶段就可能会产生影响,需要审计提前介入、关口前移,在公布后立即展开审计工作;(3)对于一些起效的周期较长政策环境又处于不断变化之中的政策,特别是事关国家宏观发展全局的重大经济政策,不能只进行一次审计,而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化,综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素,分阶段、分时期选取多个时点进行评估,特别是在政策发生重大变更时要适时开展审计工作,如四万亿新增政府主导性投资政策,可以采取连续审计、跟踪审计和专项审计调查相结合的方式进行政策绩效审计。

5.2.2审计方案的择优

  审计方案的设计和择优决定跟踪审计项目的成败。一个好的审计方案,不仅需要细致、深入、扎实的审前调查,而且需要重视和舍得投入人力、时间进行分析、整理和提炼,通过对比、剖析、鉴别、咨询、取舍等方法进行内外部科学认证,严格审定审计目标是否明确,审计范围是否适当,审计重点是否突出,阶段审计的期限是否恰当、关注的重要节点等内容是否清晰,要求被审计单位按照审计组约定的时间和方法报送的资料是否明确列示,审计方法是否适宜,审计步骤是否合理,审计人员分工是否科学,审计时间安排是否妥当,审计成果开发利用是否充分等内容,使方案真正具有较强的指导性、针对性和操作性,切实发挥其作为审计工作指南,促进提高审计工作质量、效率和水平的作用。

  为确保审计项目质量,充分发挥审计“免疫系统”功能,必须建立重要审计项目审计方案外部“论证”和内部“会诊”制,外部专家、内部执行层、管理层、决策层共同参与审计方案的研究制定,使内部决策层的意图、管理层的想法与执行层的具体操作思路和谐统一。

  外部专家论证,可以请进来座谈,也可以送出去征求意见。主要论证审计目标是否具体、可衡量,审计方法是否可操作,审计重点是否依目标而定,组织形式是否合适,介入时点是否正确,审计内容是否恰当等内容。在外部专家论证的基础上,进行内部集体会诊,重点会诊是否聘用外部专家直接参加审计,审计时间的安排、审计人员的分工、审计方法的确定是否与审计内容相匹配等内容。共同讨论方案的可行性,对为什么做、做什么、如何做达成共识。建议内部会诊必须经过以下4个环节:审计组内部讨论、审计组所在处室研究、审计机关相关协调领导小组讨论研究、厅长办公会决定。通过外部“论证”和内部“会诊”,使审计方案既体现先进的科学审计理念,又确保审计目标的实现,收到事半功倍的效果。

5.3 权变规律

  管理的权变规律是指在任何管理中, 都必须考虑确定性和不确定性因素的影响, 在强调和遵循管理规范的同时, 切实考虑到权重因素, 并具有权变能力和措施。跟踪审计的权变管理理念就是需要更多地考虑有关客观环境的变数同相应的管理观念和技术之间的关系,使采用的管理观念和技术能有效地达到管理目标。在通常情况下,环境是自变量,而管理的观念和技术是因变量。这就是说,如果在某种环境下,对于更快的达到目标来说,要采用某种管理原理、方法和技术。环境变量与管理变量之间的函数关系就是权变关系,这是权变管理理论的核心内容。审计环境有外部环境和内部环境之分,而外部环境又涵盖两个层次:一是由社会、技术、经济和政治、法律等所组成;另一是由信息提供者、被审单位、政府等组成。跟踪审计管理中的权变规律主要体现为审结果报告文书变更、审计程序的微调等。

5.3.1审计结果文书的变更

  审计署8号令第一百二十四条规定“采取跟踪审计方式实施审计的,审计组在跟踪审计过程中发现的问题,应当以审计机关的名义及时向被审计单位通报,并要求其整改。跟踪审计实施工作全部结束后,应当以审计机关的名义出具审计报告。审计报告应当反映审计发现但尚未整改的问题,以及已经整改的重要问题及其整改情况”。但当前国家审计准则并未对跟踪审计成果的阶段性报告文书做出规定,审计机关执行阶段性跟踪审计、关键点跟踪审计和全过程跟踪审计发现问题时,或持续审计模块触发的预警线索并核实为问题时,缺乏一种具有法律效力的文书(暂且称其为阶段性报告)对发现的问题进行报告,也缺乏对这种阶段性文书的质量控制准则。

  解决之道在于:一是推行跟踪审计意见书。与传统审计形式相比,跟踪审计的最大优势在于能及时发现解决问题,堵塞漏洞。因此,应设立与跟踪审计相适应的文书载体,及时揭露问题,促进管理。从实践看,通过出具《跟踪审计意见书》一类的文书,及时揭露问题,向被审计单位提出意见和建议,可以起到边审计、边整改、边规范、边提高的作用,增强了审计处理的时效性,是具有跟踪审计特色的审计文书。经过一段时间的实践之后,可以将其纳入审计准则,作为法定审计文书使用。在目前可以作为过渡性文书使用,如遇到被审计单位不接受、不落实时,也可以通过下达审计决定书的方式进行处理。前文所述瓯海区审计局在其推行的建设项目跟踪审计中,正进行上述审计文书改革探索。二是推行阶段跟踪审计报告。现在,跟踪审计的对象都是党委政府关心、社会群众关注的重要资金和重大项目,并且具有周期长、资金量大的特点,它们的运用和建设情况十分引人注目。如果等资金和项目审计全部结束后,才出具审计报告,则不能有效满足党委政府和社会各界对信息及时性和可靠性的需求。因此,可以根据资金运用和项目建设过程,合理划分周期,出具阶段性审计报告,定期反映资金运行和项目建设阶段性状况和审计发现的问题及审计建议,在审计全部结束后出具最终审计报告,做到阶段性审计报告和最终审计报告的有机结合,以满足党委、政府和社会的需求。当前,全省审计机关实施的青川援建跟踪审计就采取这种报告形式。三是改进审计统计报表编制工作。现行的审计统计报表都是在审计项目结束后,对审计情况和结果的最终反映,而非动态的反映。因此,有必要改进审计统计报表编制工作,将《跟踪审计意见书》或《阶段性审计报告》反映的工作情况及时纳入统计报表;项目结束时,不再重复填报,这样能够及时客观地反映跟踪审计全过程情况和成果,也有利于调动审计人员的积极性。

5.3.2审计程序微调

  许多地区的审计机关和研究机构在跟踪审计实践探索和理论研究中都发现,突发事件(如汶川地震)跟踪审计,在审计程序方面还存在一定的困惑:一是审计通知书未满足《审计法》提前3天送达被审计单位的要求;审计通知书发给各级政府,但被审计对象涉及党委部门、群团组织、社团组织乃至中央垂直管理部门等,超出了审计通知书规定的范围。二是事发突然,审计涉及的单位众多,无法进行深入细致的审前调查,也无法评估审计风险,导致审计实施方案不够完整。三是无法做到对各现场审计小组的取证资料等进行全面审核。四是审计过程中阶段性审计报告没有法定地位。由于时间紧迫,部分审计报告没有征求被审计单位意见,也无法按常规审计报告程序复核把关。五是为帮助被审计单位加强管理、完善机制、建立制度、堵塞漏洞,各现场审计小组对需要整改的问题,及时向有关部门和单位发出了审计建议书,但目前各项法规制度对此没有做出具体的规范性要求,因此,如何超越原有审计程序的限制是跟踪审计必须解决的问题。

5.3.3现有审计管理系统跟踪审计子系统整合开发

  在现有审计管理系统(0A)的整体架构下,针对跟踪审计开发并整合子系统,使跟踪审计管理流程优化,是跟踪审计管理权变规律应用的另一个重要方向。当前OA系统与跟踪审计信息化、一体化管理的差异、不足在于:一是审计计划方面。全过程跟踪审计往往跨年度、跨单位,阶段性跟踪审计往往不同阶段(不同年度)有不同的跟踪对象,如前文所述保障性住房跟踪审计的例子。审计署8号令规定“采取跟踪审计方式实施的审计项目,年度审计项目计划应当列明跟踪的具体方式和要求”。 以青川援建项目为例,从审计计划管理的角度来说,应该整个援建过程,或者说全寿命期间,是一个跟踪审计项目,但由于OA系统未开发整合跟踪审计管理模块,在OA系统中只能按年度分解为几个年度计划,然后分解成几个审计项目,未能完整反映各阶段阶段性审计成果及其整改情况,只能在各个项目之间切换,最终审结年度的项目树上,也无法反映历年出具跟踪审计意见书或阶段性报告,促使被审计单位整改问题、核减工程量等审计成果。

  与审计计划管理类似的,还有人员管理、质量控制等都处于OA系统体外循环的状态。关于现有审计管理系统跟踪审计子系统整合开发路径的问题,课题组将在后文详细讨论。

5.4 反馈规律

  管理的反馈规律是指管理的多个阶段和过程都具有反馈信息, 管理必然根据这些反馈的信息进行调整和变革, 以保证管理目标的实现。审计信息反馈是审计管理不可缺少的重要依据,一方面在于“管理就是决策”,审计管理必须通过对反馈信息的合理加工作出决策,另一方面还在于“执行力是核心竞争力”,审计管理通过信息的反馈,提升“执行力”,实现组织战略、转化审计成果,这是一个双向的信息反馈过程。跟踪审计是一种处于不断探索变革中的审计方式,跟踪审计管理更要注意对审计过程中的反馈信息做出及时的接收、处理和利用,不断调整控制审计活动。

  反馈原理的基本要求是信息输出和回归的传递过程要准确、及时、灵敏、有力。为此,首先要广开信源,建立灵敏的信息接收机制。从信源角度分析,反馈信息包括外源性的反馈信息和项目内生性的反馈信息。外源性的反馈信息包括被审计单位对阶段性审计成果、审计报告的反馈信息,党委政府领导对各类信息、专报的批示,社会各界对审计结果公告的反响,公众因审前公告而提供的监督举报信息等等,审计项目内生性反馈信息包含了项目控制信息和项目成果信息,前者包括质量控制信息、风险预警信息、廉政信息等,后者包括审计发现的问题以及据此提炼的各类信息、专报以及项目技术方法成果信息等。

  其次要建立项目评估制度加强反馈信息的分析、综合、提炼。反馈信息至纷繁芜杂,应采取去伪存真,对照比较,分门别类等措施,分析其原因,以提供可供决策参考的信息资料。审计项目评估机制是围绕审计选项、审计实施、审计成果等对审计项目和审计组、审计人员进行全面系统的评价。审计项目评估分为事先的审计立项评估机制与事后审计项目执行评估机制。事先的审计立项评估,目的是保障审计立项的科学性,是对审计计划管理的保障机制。事后的审计项目执行评估是通过对项目目标完成情况的评估,通过评估,确定评估结果,找出执行偏差及原因,因此是审计项目计划执行情况的事后反馈机制,也是修复偏差改进工作的保障机制。

  最后,实行适时有效的反馈。应区分反馈信息来源和内容,及时有效地进行反馈。一是跟踪审计项目自身的信息反馈系统, 即审计项目内部在作业中的信息传递和流通渠道,其要求在跟踪审计项目内部建立畅通和迅速的信息交流与反馈机制,以便于对审计过程中产生的问题予以及时的关注与解决。建立双向的审计管理信息反馈机制,目的是通过“下对上”的反馈,使领导全面掌握审计动态,及时准确地做出决策,使审计管理朝既定的审计目标迈进,另一方面,通过“上对下”的指导与信息反馈,使广大审计人员充分理解决策目标与任务,感受监管的存在,利于具体目标的实现。二是审计用户的信息反馈系统, 如建立同跟踪审计用户的定期交流机制,建立这种系统, 不仅能收集大量对提高审计质量有益的意见和建议, 促进审计机关完善跟踪审计项目, 而且能融洽审计机关与有关方面的关系, 改善审计环境,更好的搞好跟踪审计服务。又如,在突发公共危机跟踪审计中,构建实时报告机制,一方面是让民众及时了解到审计的实际结果,稳定群众情绪;另一方面也为审计部门危机处理决策提供依据。对于出现的问题,应及时提出来并加以完善改进,涉及到舞弊行为要在审计的职权范围内做相应的处理。


第6章跟踪审计管理创新的几点思考

6.1 理念创新

6.1.1树立科学的跟踪审计管理理念

  理念是行为的先导。跟踪审计管理实践需要新的理念,新的理念也必须与时代发展的步调相合拍。我们认为做好跟踪审计管理,应当树立以下几个方面的科学审计理念:一是树立科学管理理念。运用现代管理学的经典管理工具,如目标管理、战略管理、全过程质量管理等,对跟踪审计进行科学的管理。二是树立科学的审计绩效观。跟踪审计由于是边审计边整改,许多问题发现苗头就已经被整改,“扼杀于摇篮阶段”。因此,实施跟踪审计后,许多审计机关发现审计报告问题少了、审计台账里核减额少了。对此,一定要树立科学的审计绩效观,要从查出问题、核减造价为主向查出问题、揭露问题、促进整改规范并重转变,强调审计的最终目的,强化审计成果的利用。坚持把维护国家安全、保障人民利益、推进民主法制、推动改革深化、促进全面协调可持续发展作为检验和衡量审计工作绩效的重要标准。三是树立成本意识,积极探索风险基础的取证模式在跟踪审计中的应用,不断探索计算机技术与跟踪审计的融合提高审计效率,降低审计成本。

6.1.2营造良好的跟踪审计质量意识组织文化氛围

  组织文化是一种为所有组织成员共同遵守的信念和价值观,是一种集体意识,其对组织变革的能力有着潜移默化和不可忽视的影响,它不仅可以加强组织成员对组织目标的认同感以及增强组织的凝聚力,还可以消除和抵制组织变革中的阻力。在跟踪审计中,要通过多渠道的宣传教育,在审计队伍中形成以“服务意识”、“绩效意识”、“风险责任意识”和“廉政意识”为核心的TQM组织文化,为TQM在跟踪审计中的全面实施创造一个有利的具有支持性的组织氛围与环境。引入TQM理念构建质量管理、风险防范和廉政建设三位一体的和全过程、全员参与的管理体系,强化质量意识、风险意识和廉政自觉,以科学的制度、组织架构和管理手段保证审计质量,控制审计风险,促使参审人员廉洁自律。

6.2技术创新

6.2.1开发并整合跟踪审计管理系统

  加强审计管理与信息技术的融合,以信息系统整合跟踪审计管理的各个子系统、各功能模块,形成统一的系统。审计管理系统创新,远期目标是建成集质量控制、流程规范、资源整合、信息共享于一体,实现全程、全员、全方位、自动、远程、同步的审计项目管理和质量控制系统,以实现“全程控制.规范行为;调控进度.整合资源;记录轨迹,落实责任;强化复核.保证质量;多维查询.决策支持;统-归档.信息共享;制作模板,审计指导;提供平台,方法调用”的目标。

6.2.2创新技术方法

  继续深化计算机审计,根据资金运用和项目建设的自身规律和特点,针对重要事项,加大审计模块开发力度,提高审计技术科技含量,提高质量和效率。积极探索联网审计,紧跟重点资金管理部门信息化步伐,探索对税收征管、社会保障、国库集中支付等重要部门单位的联网审计,打造跟踪审计的网络信息平台。主动实施信息系统审计工作,关注业务数据与财务数据的匹配程度,从源头上防范系统作弊行为,避免出现假账真审情况的发生。

6.2.3是大力推广设备仪器辅助审计

  设备仪器辅助审计就是使用测量、记录、检测、检验等设备、仪器和工具检查、验证、分析审计事项,获取准确的信息数据,以提高审计效率,增加审计结论的可靠性。近几年来,我们积极探索、大力开展了设备仪器辅助审计,取得了显著成效。今后,在跟踪审计中应大力实行设备仪器辅助审计,在继续推广运用GPS定位仪、全站仪、取芯机等设备仪器的基础上,积极探索使用更为有效的设备仪器和技术手段,保障信息数据的准确性,提高审计工作效率。同时也要量力而行,注意应用有关测量、检测和检验设备仪器及技术的规范性。如在标准化农田阶段性跟踪审计中,审计机关陆续装备了GPS卫星定位系统、国土资源系统卫星遥测图形系统等软硬件,为政府投资跟踪审计提供有力的技术保障,取得了良好的成果。

6.3 组织创新

6.3.1建立内部外部协调机制

  搭建与财政部门、各专业建设主管部门资源共享平台。跟踪审计这种形式,目前并非审计机关独门武功,财政部门、交通、水利等建设项目主管部门,也纷纷出台了本系统的跟踪审计实施办法,这些部门也基本采取招标形式确定委托、聘用的其他审计组织参与本部门的跟踪审计,也制定了一些质量管理办法、操作流程、质量标准等规范性文件,如何与这些部门协调工作,既避免重复审计,浪费审计资源,又防止出现两不管地带、审计盲点,值得审计机关去探索。理想的状态是按投资主体的专业(乃至全部投资项目,无论水利、交通、市政、房建),审计机关与投资主管部门达成统一操作规范、统一质量标准、统一项目储备库、统一招标协审单位,构建合作平台进而达到管理统一、资源共享、成果通用的境地。为此,审计机关应设立专门机构,负责推动此项工作。浙江省审计厅和浙江省交通厅相继出台的《浙江省交通厅、浙江省审计厅关于进一步加强和完善高速公路等省重点交通建设项目全过程跟踪审计监管的意见》、《浙江省审计厅、交通厅进一步完善政府主导性重点交通建设项目全过程跟踪审计制度》,就是朝着这个方向努力。

  此外,构建外部内部协调机制也包含了审计项目的向社会征集,引入专家咨询机制,以及审计成果公开制度等。

6.3.2成立专职的跟踪审计TQM管理小组

  在跟踪审计管理中引入TQM理念,首先应成立专职的TQM管理小组,其成员可以由审计机关各个部门中的业务骨干组成,必要时也要借助社会资源,面向社会招聘跟踪审计项目所需求的各方面的专业技术人才来组建专家库,以便需要时从中抽调来充实TQM管理小组。TQM管理小组的主要职责是制定TQM管理目标和标准体系,制定有关管理文件,督促检查和总结管理工作,进行考核奖惩,对反馈的信息进行分析等。TQM管理小组要对跟踪审计过程中的不同阶段进行质量控制,并采取多种方式开展审计质量抽查, 可以针对某阶段内比较突出的问题进行重点检查, 并提出规范化的合理建议,以保证TQM在跟踪审计项目中的有效运转,从而提高整个跟踪审计项目的水平。


第 7章结论

  跟踪审计是一种审计方式而非新的审计类型或审计模式,这在我国理论界和实务界已经形成共识。因此,本文对跟踪审计管理的研究,始终立足于这一共识,既要根据跟踪审计的本质和特性,探索跟踪审计管理的一般性规律,又要着眼于跟踪审计与各种审计类型、审计对象的结合,探索分类管理的特殊性规律。由于跟踪审计管理支系繁多,涉及审计对象广泛,组织形式多变,外部内部环境复杂,加之审计组知识面的不足及研究水平有限,本文的研究未曾覆盖跟踪审计管理系统的全部,研究成果存在一定局限性,比如,对有关文献的研究不够深入透彻,对跟踪审计工作实践的总结还不够全面,提出的跟踪审计管理模式可操作性也有待检验。

                                                                                 温州市审计局课题组

                                                                                 组长:陈健

                                                                                 成员:黄志刚 吴肃峰(执笔) 王挺


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