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全面贯彻新模式大胆创新求实效——W市原市长经济责任审计案例
时间:2012-09-24 字号:[ ]

  温州审计组实施的W市原市长经济责任审计,贯彻“自上而下”的审计新思路,以打造精品项目为目标,大胆创新、提升成果,取得显著成效。审计促成W市上缴省级财政近千万元;审计专报、信息被上级审计机关和主流媒体采用达20篇(次),并获得省领导和市领导的多次批示;多种审计方式方法创新得到省厅领导的肯定;审计促成W市委市政府制定出台一系列制度,建立管理长效机制。该项目获得了浙江省审计厅2010年综合类优秀项目奖。

项目背景

  从2001年浙江省开展第一个市县长经济责任审计试点开始,市县长经济责任审计经过了试点起步阶段、资金审计模式两个阶段。上述两个阶段的审计比较切合当时的实际,发挥了应有作用,也取得了较大的成效,同时也暴露了一些问题,如:作为经济责任审计,对个人的评价不够;对被审市县的发展思路、发展措施、发展趋势等把握不够;审计结果在干部监督管理方面的运用难以深化等等。省审计厅清醒认识到市县长经济责任审计模式面临发展瓶颈:自下而上不全面、针对性不强,责任难以真正落实。

  省审计厅对存在问题进行了分析总结,创新提出了“自上而下审计新思路。新思路要求以梳理被审计市县的经济社会发展思路为起点,按照发展思路查找决策事项,从决策事项开始实施“自上而下的审计,最后追究执行的结果。审计内容主要包括决策机制审计、决策内容审计和决策执行绩效审计,并确定政策、资金、项目、土地四个主要抓手和切入点。新思路的优点在于:一是在审计内容上,突出了决策审计,有利于从宏观着眼,不会“抓小放大;二是在审计评价上,突破了以往千人一面的局限,体现了经济责任审计个性化的特征;三是在责任认定上,按照谁决策谁负责的原则,有助于厘清书记和县长各自的职责。W市原市长经济责任审计就是按照自上而下审计思路的要求开展实施的。

项目特点

  一是以决策审计为重点,贯彻“自上而下”新思路。决策审计以发展思路为起点,经济决策为龙头、执行绩效为重点,采取“点面结合的方式。首先,在面上,将W市目前思路的推进情况与党委发展思路提出的目标相对比,判断思路的落实情况。通过面上审计发现W市近三年经济发展势头趋缓,部分主要经济指标在全省的排位有所下降,五年规划任务较难完成等问题。其次,在点上,确定政策、资金、项目、土地四个主要抓手和切入点,结合各个小组的审计内容,分别确定重点审计的决策事项,如土地审计小组重点对退二进三政策进行审计,投资审计小组重点对污水处理厂三年行动计划进行审计,资金审计小组重点对地方优惠政策进行审计,对决策程序、决策内容、决策绩效进行判断,判断决策的可行性如何。

  二是以可持续发展为目标,突出风险审计。审计重点揭示W市发展中的财政风险和环境风险问题。通过对任期前后负债水平、偿债能力、负债用途等的分析比较,看有无任期内因大量举债而给后续发展带来的长期偿债风险。审计发现W市政府性债务增长速度过快,还本付息压力大,负债率和偿债率已超过省政府规定的警戒线,而且偿债准备金提取不足,债务风险整体上处在一个较高的水平。环境作为经济发展的保障要素之一,正日益成为市县发展的瓶颈,审计重点关注W市生态环境和经济发展的矛盾,以及由此产生的环境风险。循着这条思路,审计发现W市水体污染较为严重,全市12个地表水检测站位均不符合水功能类别要求,而且水质有进一步变坏的趋势,经济发展与环境保护的矛盾较为突出。

  三是以抄告单为切入点,关注权力运行。审计组以查阅发文本、抄告单、会议纪要等为切入点,重点关注了土地、环保、社保和地方优惠等政策,对政策的决策程序合规性、制度的合法性、执行的有效性进行分析调查。这种沿着领导干部权力运行轨迹实施审计的方法取得了较好效果。审计发现W市一些政策制定的前期调查论证不够充分,部分政策尚需完善,如重点对W市退二进三政策进行分析,发现该政策有效推进三产发展的同时,还存在补偿方式不够科学、土地功能变更导致企业多重得益等问题,并从土地管理制度缺失的角度编写了《W市退二进三政策透视土地政策存在缺失》信息,被中国审计报(头版头条)采用。

  四是以绩效审计为抓手,关注行政绩效。1.W市多个开发区引进企业的开工状态、用地情况进行绩效审计,发现W市经济开发区工业用地存在闲置现象,超出合同约定动工时间1年以上的闲置地有1130亩;2.W市近三年引进的内资工业企业和外资企业进行审计,发现47%的内资工业项目取消或未落实,中止取消的外资金额占引进合同外资的70%3.W市的土地供地力度进行绩效审计,发现截止2009年末,W市已经审批未供出的建设用地尚有9090亩,近三年的建设用地供地率均未达目标责任书规定的要求。针对上述问题,审计提出W市的行政绩效和管理水平有待继续提高,并建议W市加大对开发区闲置土地的处理力度,重视招商引资项目的落实到位情况,切实解决好供地率偏低问题。

  五是以查处违规违纪为突破点,强化约束机制。经济责任审计要重点关注违规违纪行为,做到审查细究。经审计抽查,发现W市20082009年有多所学校违规收取借读费,且部分学校收取的借读费未及时入账,而存入个人存折,金额达2400万元,属于巨额公款私存问题行为。针对上述违规违纪问题,省审计厅发出移送处理书,将上述问题交由W市纪委进一步查处,同时建议对W市其他学校也作进一步调查。审计建议W市政府杜绝收取借读费的行为,对学校巨额公款私存的问题进行清查处理,同时要规范各单位的财务行为,强化约束机制,防范违纪违规行为的发生。

项目创新

  一是对政府决策执行满意度实行网上问卷调查。审计组充分利用网络优势,设计指标体系开展网上问卷调查,建立评价模型开展定量评价。首先,根据W市“东西并进、整体跃升”的发展总战略,分析提炼了19个相关指标,内容涉及民生工程建设、产业结构优化、环境保护、招商引资、政府要素制约破解等方面,着重审查政府决策目标的实现程度、决策实施的综合影响以及决策各方的满意度。除选项问答外,还对“当前W市委、市政府最需要解决的是什么问题”进行征询。许多网民参与投票、留言,指出当前W市委、市政府最需要解决的是“提高中小企业的竞争力,交通、教育、医疗、环保等民生问题”。最后,建立模糊综合评价模型开展定量评价模式,将上述定性的评价转化为定量的结果。调查结果表明W市重大经济决策执行情况及效果满足“很好”和“较好”的概率之和为0.57,略小于经验数据0.6,说明W市重大经济决策执行情况及效果需进一步提升。

  此次在市县长经济责任审计中对政府决策执行的满意度实行网上问卷调查,是对传统审计方法的突破,是决策审计的有益探索。据此总结的《浙江审计:评价市县长让老百姓“说话”有分量》等文章先后被新华网、浙江在线、《浙江日报》、《中国审计报》、审计署网站刊发,还被凤凰网、新浪、网易等媒体转载,并与2011年1月被浙江省审计厅评为“浙江审计好新闻”。省审计厅领导充分肯定温州审计组网络问卷调查的创新做法,2011年开发的市县党政领导干部经责审计绩效评价软件已经正式将网络问卷调查作为重要的功能模块之一。

  网上问卷调查同时,审计组还积极走访有关部门进行访谈。访谈内容主要包括市长任职期间的主要成绩和不足表现在哪些方面,影响W市发展的主要制约因素是什么,对历史遗留问题如何处理等。通过访谈,审计组了解到W市水污染较为严重,产业结构调整未有根本性突破,影响W市发展的主要是土地、环境等因素,历史遗留问题中对国有资产的整合未有突破性进展等等。访谈结果有助于确定重点审计的发展思路,对思路执行中存在的问题有初步的判断,对审计结果有预期。

  二是构建综合评价模型进行政策分析。为了贯彻好决策审计的思路,审计组以政策分析为切入点,构建综合评价模型对W市若干个重要政策进行分析与评价,取得较好效果。主要做法:1.构建评价指标体系,采用分层次的方法逐步分解,把整个政策最终分解为32个具体的可描述的指标,也是让政策评价由模糊到清晰的过程;2.收集指标评价资料,对照相应的32个指标,分别采用了询问、访谈、查阅、计算、问卷调查等方法收集相关资料;3.进行综合评价,根据收集的资料对每个指标都作出详细的描述,然后按完善、待改进、缺陷三种分别归类,逐个给出结论,最终形成综合评价。

  由于采用了政策综合评价模型,使与政策相关的因素逐步被分解为可描述的指标,也是让政策评价由模糊到清晰的过程。同时,通过构建政策综合评价模型,一改传统侧重于问题评价的偏颇做法,克服了凭直觉评价的局限,使评价更加客观、科学。

  审计组对W市“退二进三”政策进行审计就是采用这一分析方法,在肯定该政策有效推进三产发展、提高城市品位的同时,也指出了该政策在制定与实施过程中存在的一些漏洞与不足。这些问题的提出,得到了W市主管部门的认同,为W市政府进一步完善“退二进三”政策提供了很好的参考依据。根据这一审计方法编写的信息被审计署网站和省厅采用。

  三是拓宽专报信息报送渠道。此次W市原市长经济责任审计,改变了往年只向省厅报送专报信息的做法,提炼总结了W市近年来在经济社会发展过程中的一些好的经验和做法,报送温州市政府,供政府决策参考,拓宽了专报信息报送渠道,同时充分发挥了审计服务领导决策、当好“谋士”的作用。如审计组对W市积极推行“退二进三”政策、引导发展产业集群经济、农民建房等工作取得的成效进行了肯定,分别编写了《W市“退二进三”的做法与启示》、《W市积极引导发展产业集群经济的有益启示》、《审计发现W市农民建房另辟蹊径出成效》等经验类专报和信息,上报温州市政府,市长赵一德高度重视,在《W市“退二进三”的做法与启示》专报上批示“要加大力度、完善政策,推进‘退二进三’,W市经验值得借鉴”。

                                                                                 温州市审计局郑颖

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